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城投公司靠吃资源饭还能挺多久?

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发布时间:2021-10-19 09:57:11

城投公司靠吃资源饭还能挺多久?


拥有17年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验,常年活跃在国企改革一线,深度服务客户超过100家,执行咨询项目超过150个

融资平台公司的市场化转型是政策的要求,更是自身发展的要求。想要承载地方政府更高更多的任务,平台公司除了市场化发展别无选择。如何市场化发展?强身健体,成为具备竞争力的国有企业是关键。如何才能强身健体呢?关键是抓住政府拥有的资源这个牛鼻子,通过市场化经营机制,将资源转化为经营性资产,将资产转化为强大的资本,将资本证券化,从而最终实现资源到资金的良性循环,支持地方的城市及产业发展。

融资是关键,但融资平台公司如果只盯着融资,那必然是末路狂奔,没有任何的前途。

显然,平台公司的市场化转型,是要摆脱传统的融资平台模式,走向高效的国有资本平台模式,提高投融资能力与国有资本经营能力,以资本为抓手,打造“融资、投资、建设、管理、服务”为一体的良性循环系统,以资源为依托,以资产为基础,以资本为核心,以证券化为工具,推动国有资本的布局优化与结构调整,做强做优做大国有资本。

01

资源资产化的要点与难点

地方政府的资源对于城投公司的发展来说就是命脉。城投公司的核心是融资能力。为了增强融资能力,地方政府将资金、土地使用权、企业股权、房地产、学校、医院、特许经营权、矿产等各种资产注入城投公司,对城投公司也是倾尽全力。这种情况下,城投公司得以迅速做大资产规模、降低资产负债率,提升了融资能力,盘活了地方政府的资源,效果不错。

从地方政府注入城投公司的资产类型看,有些资产很优质、变现能力强,有些则是公益性资产,不仅没有经营价值,每年还吞噬城投公司的利润,堪称“平台黑洞”。一般来说,政府可注入城投公司的资产有以下几类:

1、自然资源类:包括土地资源(出让地、划拨地等)、矿产资源(如金属矿、非金属矿、砂石资源等)。

2、房地产等。这类资产目前能注入的已经注入,不能注入的大多是行政事业性资产、无产权的房地产。

3、政府掌握的城市资源类:主要包括了污水处理、垃圾处理、供热、供气、供水、基础设施的维护、环卫、环境维护、户外广告、加油站/充电桩/加气站等方面项目。这类项目资源掌握在政府手中,可以尽快通过适当方式归由城投公司经营,并快速形成现金流。

4、工程项目:一般来说城投公司受地方政府委托对工程项目进行管理,也就是委托代建,大量的现金流都给了施工企业。对城投公司来说,工程项目可以为城投公司带来相对丰厚的收入,收益获得速度快,有利于企业尽快取得经济效益,应尽力获得资质承揽施工业务。

5、公益性资产类:如公园、桥梁、道路等。该类资产自2010年开始政策法规已明令禁止新增注入行为,但部分城投公司仍存在该类资产,公益性资产的所有权并不属于城投公司,且不具备变现能力。

对于资产注入来说,以下两种注入方式值得注意:

1、砂石资源的注入。砂石资源是一种优质的资源,尤其是可以跟矿山修复、河道疏浚等结合起来,兼具经济效益和社会效益、生态效益。砂石资源需求稳定、价格稳定,工艺简单,是优质的经营性资产。因此,通过注入砂石资源,城投公司可以增加市场化经营业务,增强城投公司的收入、现金流、利润,改善财务状况,降低债务负担,增强融资能力。当然要注意,砂石开采、经营、管理要依法合规,建立有效的协同机制与市场化经营模式。

2、土地的返还模式。地方政府在“招拍挂”后返还土地出让金,实际上是在监管政策日趋严格的背景下,变相向城投公司注入土地资产。这种模式能够解决城投公司资金不足的问题,合法地将土地注入城投公司。但是这种模式也有些问题。通过这种方式,政府将土地出让金返还给城投公司时必须要扣除相应税费,实际上相当于城投公司拿出去的钱大于收回来的钱,有一部分就损失了。另外,城投公司很少拿自有资金购地,这样一来拿到土地后获得的融资必须要拿一部分填补前期的资金缺口,实际上资金相当于又少了一部分。对于政府来说,这么循环下来,实际上财力是虚增的,资金空转,那么土地前期开发的成本就没有办法支撑。

政府对城投公司的资源、资产等注入行为必须要合法合规。目前政策对于城投公司资产的过度包装与非常规注入都有很多的限制。例如,储备土地和公益性资产的行为已经被限制,新的公益性资产严禁注入城投公司。所以,在注入过程中有些擦边球的做法必须要引起充分的注意。有这些注入当然可以增强城投公司的资产实力,改善城投公司的资产负债率,但是一定要注意资产风险,不要因小失大

对于已经注入城投公司的公益性资产,采用直接收回、债务置换后收回和经营性资产置换的方式进行收回,则未来必然也面临着公益性资产被移出的风险,对地方政府来说也必然要面临收回、置换的压力。

02

资产资本化的要点与难点

对城投公司来说,必须要有资本经营的视野与眼光,这是城投公司能否转型的关键,也是衡量城投公司是否成功转型的标准。对于城投公司来说,绝对不能将资产看做是静态的资产,而必须要看做是动态的资本,不断地流动,在过程中不断增值,主动采取进入、退出、布局调整、结构优化等手段,将国有资本做强做优做大,筹集更多的建设资金,支持地方政府的各项工作。

显然,城投公司要树立城市经营的理念,像经营企业一样把地方政府拥有的资源、资产资本化经营,通过城投公司这个载体将土地、基础设施、产业等资本化,“盘活存量、吸引增量”,“产城融合”、“城乡融合”,提高资本的吞吐能力与资本质量,从而大规模提高城市建设与产业支持能力。

而想要打造这样的资本平台,就要学习借鉴国有资本投资公司、运营公司这两类公司的模式,真正以资本为主业来推动国有资本的经营。

两类公司是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作,不从事具体生产经营活动。这一点城投公司必须要牢记,舍得将具体生产经营活动剥离出去,不与子公司争夺具体业务。国有资本投资公司以对战略性核心业务控股为主,通过开展投资融资、产业培育和资本运作等,发挥投资引导和结构调整作用,推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级。国有资本运营公司以财务性持股为主,通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式,盘活国有资产存量,引导和带动社会资本共同发展,实现国有资本合理流动和保值增值。

对城投公司来说,采取的资本运营平台模式实际上是国有资本投资公司、运营公司两类公司的混合,只不过各个地方根据其实际情况各有侧重而已。

例如,合肥这些年的产业崛起,资本平台就起到了极大的作用。这其中,合肥市建设投资控股(集团)有限公司、合肥市产业投资控股(集团)有限公司是典型代表。合肥的城投公司充分发挥国有资本投资运营公司的平台功能,围绕合肥打造“具有国际影响力的科技创新策源地"、"全国重要的战新产业集聚地"这一任务,通过股权运作、基金运作等各种手段,充分发挥了国有资本的带动作用。通过招商引资,先后引入京东方、台湾力晶、兆易创新、维信诺、蔚来汽车、欧菲光、联想、启迪控股等国内外龙头科技企业。通过股权运作,组建合资公司,推动项目落地达产,将关键核心技术和科技成果转化为先进生产力。

截至“十三五”末,合肥国资累计向战新产业项目投入资金超过1200亿元,带动项目总投资超过4500亿元,带动上下游产业链总投资近5000亿元。产业基金也是合肥国资资本化的重要手段,目前,合肥已经打造了总规模超过600亿元的国有基金。建投集团发起设立的总规模近300亿元的芯屏基金,全部投向合肥市集成电路和平板显示上下游产业链,形成了储备项目、在投项目和退出项目并存的良性投资生态。兴泰控股管理的产业投资引导基金、产投集团管理的创业投资引导基金和天使投资基金等三只母基金,目前合计规模达65.3亿元,参股设立的子基金共40只,实际到位规模达210.1亿元,资本放大倍数达1:6.2,投资各类项目430个。

03

资本证券化的要点与难点

想要资本化运作,就必须要有充足的资产与资本。这几年的运作,大部分城投公司现有的资源、资产已经达到了极限。也就是说,地方政府将能够注入城投公司的资源、资产、资本、资金都差不多注入了,剩下没有注入的都是难以注入的公益性资产、没有产权的资产或者有重大历史遗留问题的资产。同时,随之政策及融资环境的收紧,融资的要求越来越高,现有的资产也难以为继。显然,现存的资产不够用,而地方政府手里优质的国有经营性资产已经吃干分尽,这种纯粹依靠地方政府的内生式资本化已经走到了尽头。

该怎么办?

想要快速实现城投公司资产结构的改善与资产质量的提高,全面推动城投公司的资产结构变革,证券化就刻不容缓。上市能够实现城投公司的结构优化、信用优化、治理优化、管理提升,是城投公司资本化的必由之路。

上市可以打通城投公司债权融资与股权融资的通道,能够快速实现城投公司资产的资本化,丰富融资渠道,降低融资成本,提高融资规模,推动城投公司做强做专,是城投公司“纾困”和“转型”的不二选择 。

目前,国家也大力支持城投公司的资本证券化。这其中经开区的政策最为优惠。2019年5月18日,国务院印发实施了《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》,明确提出“积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市”、“支持并购重组、股权融资等”,显示出对园区城投公司资本证券化的明显利好。

城投公司如何上市?从目前来看,现阶段的情况 IPO 上市条件对城投公司(包括园区类城投公司)来说还不够明确,部分收入性指标要求对于城投公司这样大体量的公司来说,基本形同虚设,无法达到筛选的作用。另外,更现实的是,城投公司存在着资产结构复杂、债务问题突出、主业不清晰等问题,因此很难整体IPO上市。在这种情况下,通过并购借壳上市、二级或三级子公司单独IPO上市等就是现实的选择。最近今年,城投公司频频收购上市公司控股权,这也充分证明了这种模式的可行性。

但城投公司上市之路也不平坦。对于城投公司IPO来说,主体的独立性问题、业务结构问题、持续盈利问题、类房地产问题等都是困扰城投公司上市的问题,并且解决起来也是相当麻烦。对于借壳上市来说,标的的选择、交易结构的设计、资金的筹措、借壳之后的资产重组整合、后续的公司经营管理等都是挑战。